劳教制度引发广泛质疑:轻微违法者成适用对象
湖南省永州市2006年发生一起“11岁女孩被逼卖淫”案。受害人母亲唐慧为此多年持续上访。今年8月2日，湖南省永州市劳动教养管理委员会决定对其劳动教养一年零六个月，舆论哗然。
湖南永州上访母亲唐慧被劳教8天后重获自由，让人们再次将目光投向劳动教养制度。
新华社“中国网事”就此评论说，“母女团圆的结果留给我们的不是一个句号，其实还有一个大大的问号。这个问号指向的是屡屡引起巨大争议的‘维稳式’劳教”。
自上世纪50年代开始施行的劳教制度，随着适用范围不断扩大，一直饱受质疑。几年前就有学者形容，“劳动教养变成了一个筐，什么人都可以往里装”。
这是一个怎样的制度？本文将追溯劳动教养制度的源头，探寻其演变过程。
在“肃反”运动中初创
中国的劳动教养制度，在建国初期的“肃反”运动中应运而生。
《中国劳动教养制度的检讨与改革》一书中的资料显示，在“肃反”运动中，最后被发现和清理出来的“反革命分子”、“坏分子”以及“反革命嫌疑分子”达数万人之多。
1955年8月25日，中共中央发布《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，首次明确提出对“反革命分子”和“坏分子”实行劳动教养的构想。
按照这一文件的要求，对不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，进行劳动教养，就是说，对这些人虽然不判刑，也不使他们完全失去自由，但也应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。
此后，在1956年1月10日发布的《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》中，中共中央再次强调建立劳动教养制度的指导思想。
“游手好闲”也要被劳教
这项制度后来逐渐适用于“反革命分子”和“坏分子”以外的其他人。这些人主要是指“流氓不守规矩”、“游手好闲”的人，以及危害社会治安、屡教不改，尚不够逮捕判刑的人。
有学者指出，这种将劳动教养适用于不够刑事处罚的人的做法，对后来的劳动教养制度产生了较为重要的影响。
尽管当时没有颁布有关劳动教养的法律法规，但根据中共中央的文件，劳动教养的审批制度开始形成，劳动教养机构也开始在各省市设立。
资料显示，从1955年创建劳教制度到1957年“反右”之前的这个阶段，被劳动教养的人员十分有限，全国不足1万人。此时，劳动教养收容对象特殊，只限于在机关、企业、事业单位内部“肃反”运动中清理出来的人员，劳动教养也具有明显的安置就业性质。
被划为右派分子的
“相当多数被送劳动教养”
劳动教养正式成为一项法律制度，是在“反右”斗争发动的1957年。
资料显示，当时被划为右派的具体数字是552877人，约占当时全国500万知识分子总数的11%。劳动教养被作为处理“右派分子”的主要手段。
据老一辈无产阶级革命家李维汉在《回忆与研究》一书中的记录，“全国55万余被划为右派分子的人半数以上失去了公职，相当多数被送劳动教养或监督劳动，有些人流离失所，家破人亡”。
北京大学法学院教授陈瑞华在一篇论文中指出，恰恰是由于要处理大批“反党反社会主义的资产阶级右派分子”，劳动教养才有了一个历史性的制度化、法律化的机会。“反右”运动只不过加速或推动了劳动教养法律的顺利出台而已。
1957年8月3日，经第一届全国人大常委会第78次会议批准，国务院正式发布《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》)。
据媒体报道，当时参与起草《决定》的公安部劳动改造罪犯工作管理局八处干部晏乐斌回忆，1957年7月，公安部与内务部共同商讨研究，之后联名向国务院作了报告，不久国务院向全国人大常委会提出申请。现在看来，当时《决定》的出台没有经过严格的立法程序，完善的程序应该先由全国人大立项，再经过评估、专家论证，由政府部门向立法部门提出申请，最后经由立法机关审查通过。
《决定》出台后埋下不少问题，在日后劳教制度的运行中逐渐显现。
全国被劳教人数
1960年达到最高峰
当时的劳动教养机关，大多是农场。
原籍甘肃会宁的和凤鸣因受到丈夫牵连，于1957年被打成“右派”。1958年4月下旬，她与丈夫王景超分别被下放到酒泉安西县十工农场与夹边沟农场。在三年劳教生涯中，和凤鸣遭遇了丈夫离世、家庭破碎。
据媒体报道，位于甘肃酒泉戈壁滩里的夹边沟农场，从1957年10月至1960年年底，关押了甘肃省近3000名“右派”。
《中国劳动教养制度的检讨与改革》一书中提供的数据显示，1957年年末，全国共收容劳动教养人员36983人，但从1958年起数量急剧增长，至1960年达到劳动教养历史上的最高峰，共499523人。
由于《决定》规定过于简单，在实施后的三四年间，出现了大量问题：因为没有规定劳教期限，出现“劳改(劳动改造的简称，入狱者被强制性劳动)有期，劳教无期”的现象；在劳动教养的性质上，劳改和劳教不分；在审批权限上，劳动教养举办权下放到县、市甚至更低，劳动教养随意审批等现象大量存在。
对于劳动教养的管理，《决定》确认“由民政、公安部门共同负责领导和管理”，但在实践中变成了由公安部门一家管理。
劳教工作在“文革”中停滞
在1961年的第十一次全国公安会议上，公安部形成《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》。
规定中提出：收容劳动教养人员须经过专署(市)公安处、局长批准；劳动教养在指导思想、性质和执行场所方面要区别于劳改；劳动教养的期限一般为2年到3年，由劳动教养机构“内部掌握”，只在收容时向本人及家属宣布；对表现不好的劳动教养人员，可以延长劳动教养期限。
随后，全国对劳教场所进行了大规模清理整顿。但此后的十年“文革”，使中国的法治进程陷入中断境地，劳动教养工作也处于基本停滞状态。有学者认为，“文革”也导致“50年代以来劳动教养法制化的努力毁于一旦”。
在“文革”开始的1966年，全国劳教场所年末在所人数仍有近4万人，到1970年总数仅有4798人，降到劳动教养历史上的最低点。
一开始就虚设的机构
“文革”之后，劳教制度得以重建。
1979年11月，经第五届全国人大常委会批准，《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》)发布，这是关于劳动教养制度的第二个法律文件。
《补充规定》首次确立劳动教养管理委员会制度：省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安和劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。此外，还确定了劳动教养的期限：一般为1年至3年，必要时延长1年，节日、星期日休息。
《中国劳动教养制度的检讨与改革》一书中指出，所谓“劳动教养管理委员会”似乎从一开始就属于虚设的机构，因为具体决定劳动教养的部门设置在公安局的法制处内，这导致了后来劳动教养的审批权完全由公安机关所控制。
“造就人的特殊学校”
劳教制度的重建过程一直延续到1982年。其间，国务院颁布了两个重要法律文件：
1980年，国务院将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养，原来被采取这两项措施的部分轻微违法犯罪的人和流窜作案嫌疑分子，也被纳入劳动教养制度；
1982年，国务院转发公安部《劳动教养试行办法》(以下简称《试行办法》)，将劳教人员范围从城市扩大到农村，并规定了“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的”“有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的”等六类劳动教养收容对象。
《试行办法》删除了1957年《决定》中“安置就业”的提法，首次明确将劳动教养场所视为“改造人，造就人的特殊学校”，并要求将“办得好的劳动教养场所”直接命名为“劳动教养学校”。
紧随其后，从1983年持续到1987年的“严打”，使劳教人员数量大大上升，达到30多万人。
挂牌收购烟酒也可能“中招”
自《试行办法》发布后，大量的法律、行政法规、司法解释、部门规章甚至地方性法规，争相扩大劳动教养的适用范围，使得几乎所有为刑法所禁止的行为而又不够刑事处分的，都可以适用劳动教养。
有学者甚至发现，某市劳动教养管理委员会发布的文件规定，“以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的”将予以劳动教养。
更受各界关注的是，2009年，中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，正式将违法闹访者纳入劳教对象。
调研过很多劳教所的司法部研究室主任王公义向媒体透露，目前被劳教人员共约6万人(另有戒毒人员20多万)，劳教所干警亦有6万－7万人。在全国劳教人员中，惯偷等惯犯比例最大，约占30%；卖淫嫖娼排第二；再次是寻衅滋事、打架斗殴，这三种类型占大多数。
河北省一位劳教所官员说，以其所在劳教所为例，劳教人员的构成比例中，盗窃和寻衅滋事最多，非法传销次之，再次是上访。但按照管理的难易程度来说，上访的最难管。
对劳教制度的质疑从未间断
在中国社科院研究员于建嵘看来，现行劳教制度已从最初的一种政治斗争工具，转变为维稳手段，轻微违法的进城务工者、上访者、有异议者等，都成为劳动教养的适用对象。
2009年，于建嵘对100例上访劳教案做统计分析后发现，对上访者实行劳教，在处罚依据、规范性等方面均有严重的问题。
王公义说，劳教所会对所有劳教人员审查一遍，发现不合理案件时，只能告知检察院行使监督权，由检察院通知公安，但公安很少撤销案件。
学者质疑，在劳动教养的整个适用程序中，公安机关集劳动教养的决定机关、审批机关、复查机关于一身，使法律监督成为现行劳教制度中最为薄弱的一环。
事实上，对劳教制度的质疑从未间断，尤其是在2000年《立法法》颁布后。
这部法律规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。但可限制人身自由达4年的劳教制度，主要依据是行政法规和部门规章，不是全国人大常委会制定的法律。
从剥夺人身自由的程度来看，劳教人员受到的处罚，甚至比刑罚处罚中的管制、拘役及短期有期徒刑还要严厉，以至于出现有人宁愿被判刑也不愿被劳教的现象。
如今，“唐慧事件”再次引起各界对劳教制度的反思。
“劳教制度实行这么多年，造成太多问题，到了需要根本性改变的时候了。”不久前，北京大学法学院教授姜明安对媒体说。
参考书籍：《中国劳动教养制度的检讨与改革》，赵秉志、杨诚主编，2008年7月出版，中国人民公安大学出版社
记者 黄庆明
